In vista del referendum del prossimo marzo nelle polemiche fra sostenitori e avversari della legge costituzionale “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” (pubblicata nel n. 235 del 30/10/2025) tema ineludibile è quale sia il fine ultimo della legge. Lo scopo perseguito dal legislatore. In particolare, se il vero intento sia di mettere non solo i pubblici ministeri, ma l’amministrazione della giustizia sotto il controllo dell’esecutivo. Lo sostengono i fautori del No referendario (i più moderati limitano la loro previsione alla figura e alle funzioni del p.m. trasformato in “avvocato della polizia”). Lo negano gli schierati a favore del Si, assumendo che “chiunque intenda affrontare in maniera seria il confronto su una legge, deve attenersi a quanto scritto nel testo normativo, senza divagare, senza avventurarsi in ipotesi fantasiose e senza utilizzare slogan ingannevoli”. Slogan ingannevoli a parte, è vero il contrario. Sempre, ma in particolare se la legge riguarda temi complessi, l’esame della lettera delle singole disposizioni non può prescindere dalla domanda quale sia lo scopo perseguito dal legislatore. Le pre-leggi dicono chiaramente che “non bisogna fermarsi all’interpretazione letterale e bisogna andare a vedere l’intenzione del legislatore”. Nel caso che interessa tanto il testo letterale quanto l’intenzione del legislatore non corrispondono alla denominazione spesso usata di “Riforma della Giustizia”. La legge, difatti, non contiene espressi rimedi per i tradizionali e ricorrenti difetti del “sistema giustizia”: eccessiva lunghezza dei processi, errori giudiziari, non certezza della pena, mancato funzionamento delle misure di prevenzione (annose polemiche aggiungono: a causa di magistrati troppo solleciti nel rilascio di spacciatori e delinquenti di piccola e media tacca, fermati da carabinieri e polizia). Per questi aspetti tutto continuerà esattamente come prima. Potrebbe suonare più esatto “Riforma della magistratura”, anche perché la riforma della giustizia, se ci sarà, dipenderà non da norme ad hoc, ma dai mutamenti apportati alla struttura, composizione, disciplina, regole di funzionamento del corpo giudiziario.
Per restare ai termini concreti del dibattito, difficile dire se si tratti o non di una legge contro i magistrati (argomento double face, utilizzato pro e contro), che comunque continueranno a percepire lo stesso stipendio e fare il loro lavoro nei palazzi di giustizia, dove hanno ufficio e coabitano giudicanti e requirenti In prima battuta andrà persa unicamente la possibilità di passare dalla magistratura requirente alla giudicante e viceversa, possibilità di passaggio già ridotta ai minimi termini e, in concreto, a cifre risibili dalle riforme degli ultimi anni. Tuttavia, anche per questo aspetto la risposta dipende dall’intenzione del legislatore e dal conseguente significato da attribuire alle singole disposizioni, perché se si tratta di una profonda trasformazione del sistema giustizia inevitabilmente vi saranno coinvolgimenti e conseguenze per i magistrati che l’amministrano.
Ma veniamo alle finalità dichiarate dal legislatore, cioè alle motivazioni con le quali si giustifica quella che viene presentata all’opinione pubblica come un indispensabile mutamento: la separazione delle carriere Primissima la necessità di realizzare il “giusto processo”, come richiesto, dall’art. 111 della Costituzione, che nel testo riformato nel 1999 così dispone al primo comma: “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge”. Il secondo indica i requisiti perché il processo sia giusto: “Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti al giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata”.
In sintesi, la tesi del legislatore è che la comunanza del concorso per l’ammissione in magistratura, l’appartenenza dei giudici e dei pubblici ministeri a un medesimo Consiglio Superiore e ai medesimi Consigli giudiziari distrettuali sia “da un lato, causa istituzionale di vicinanza e, dall’altro, motivo possibile di condizionamento dell’autonomia del giudice”. Insomma il giudice non sarebbe né terzo né imparziale, perché più prossimo alla parte pubblica (pubblico ministero) che a quella privata (l’accusato e il suo difensore). Si tratta di affermazioni ipotetiche non sostenute da realtà fattuali, anzi smentite dagli esiti processuali, che vedono tutt’altro che prevalere le richieste dei pubblici ministeri. Tuttavia, anche prescindendo dai dati di fatto, vi sono ben più pregnanti considerazioni di ordine generale, a cominciare da quella che nell’attuale sistema la carriera dei giudici e dei pubblici ministeri è del tutto indipendente per i primi dal contenuto (di condanna o assoluzione) delle sentenze, per i secondi (almeno finché non diverranno – come invece vorrebbe l’attuale Ministro della giustizia – “avvocati della polizia”) dal numero di condanne ottenute. Se fosse vero il “sospetto” che la vicinanza istituzionale possa “condizionarne la terzietà e l’imparzialità del giudice, facendo prevalere, anche inconsapevolmente, le ragioni del soggetto – il pubblico ministero – che opera istituzionalmente per uno scopo pubblico”, a eliminare l’inconveniente non basterebbe la separazione delle carriere. Difatti il giudice continuerebbe a essere influenzato (“anche inconsapevolmente”) dalla circostanza che il pubblico ministero opera – come lui – “istituzionalmente per uno scopo pubblico”. Il che differenzia entrambi dal difensore della parte privata, che nel processo opera nell’esclusivo interesse del cliente. Se le cose stanno così, meglio affidarsi alla cultura della giurisdizione, comune a giudicanti e requirenti proprio per l’identità di percorso, e al sistema vigente, che impone al pubblico ministero di accertare anche gli elementi a favore dell’accusato. Tanto più che a parte (forse) casi rarissimi (Musk o Bill Gates) nessun imputato e nessun difensore potrà mai disporre di strumenti di indagine pari a quelli dello Stato.
Nemmeno possiamo evitare di chiederci se davvero fino ad oggi in Italia non abbiamo avuto “processi giusti” e per quale malvagio incantesimo ci siamo rassegnati a processi ingiusti per gli oltre trent’anni decorsi dalla riforma del codice di procedura penale (approvato nel 1989 e entrato in vigore nel 1990), che, prendendo spunto dal sistema statunitense, ha sostituito il rito accusatorio al precedente rito inquisitorio. Tanto più, che la separazione delle carriere sarebbe stata assai più agevole allora, in un momento storico nel quale l’esempio degli Stati Uniti era per quasi tutti assai più persuasivo e decisivo di quanto lo sia oggi (i meno giovani ricordano certamente l’entusiasmo col quale politici e mass-media esaltarono “il processo alla Perry Mason”).
IL SORTEGGIO
La proposta di legge costituzionale va ben oltre la separazione delle carriere al punto che le riforme più significative apportate, con l’unica eccezione dello sdoppiamento del C.S.M. (uno per i giudici, uno per i p.m.), non hanno nulla a che vedere con questa separazione. Si tratta del radicale mutamento del sistema di nomina dei componenti dei Consigli) e dell’istituzione dell’Alta Corte disciplinare. Riforme che comportano il radicale diroccamento del sistema “magistratura” realizzatosi negli ottant’anni di vita repubblicana sulla base della Costituzione del 1948, della legislazione in materia e anche (va riconosciuto) per influenza delle idee dibattute e delle proposte avanzate dall’Associazione Nazionale Magistrati.
Per quanto riguarda l’organo (adesso i due organi) di autogoverno i commentatori concordano nell’individuare una delle colonne portanti della riforma nel sistema di scelta dei loro componenti, togati e laici, che non saranno più eletti, ma “individuati” mediante sorteggio. I togati fra tutti i giudici e tutti i pubblici ministeri, i laici da un elenco predisposto dal Parlamento. Si tratta di un “unicum” nel nostro ordinamento, che non conosce altri organi nei quali il Caso, cieco, sordo e incompetente per definizione, sia considerato più adeguato dei diretti interessati alla scelta dei propri rappresentanti. Si sostiene che nel caso particolare non vi sarebbe rischio di individuare degli incompetenti, perché i partecipanti al sorteggio – i magistrati – hanno tutti superato un concorso pubblico e già svolgono funzioni delicate incidenti sui diritti e le libertà fondamentali dei cittadini. Fin troppo facile e più ragionevole replicare che il sorteggio mette in dubbio proprio la capacità di giudicare di quei diritti e di quelle libertà di soggetti – i magistrati – che, unici in Italia, sono ritenuti, addirittura per legge costituzionale, incapaci di scegliere propri adeguati rappresentanti nell’organo di autogoverno.
L’ulteriore motivazione dell’aspirante riformatore si fonda sulla “necessità di liberare l’organo di governo autonomo della magistratura giudicante e requirente dalle logiche spartitorie, alimentate dal meccanismo delle elezioni”. Dal momento che le elezioni sono l’indispensabile elemento base di ogni sistema democratico, il difetto starebbe proprio nella democrazia, cioè nello stesso principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale. In realtà, la dottrina prevalente esclude che il C.S.M. abbia natura di organismo politico o comunque eserciti funzioni di indirizzo politico, nei quali casi l’applicazione del sistema democratico e, quindi, il ricorso alle elezioni sarebbe da ogni punto di vista ineludibile. Ciò non toglie che il C.S.M. sia organo di rilevanza costituzionale, perché le funzioni svolte hanno valenza costituzionale sostanziale, in quanto volta a sottrarre la carriera e la responsabilità dei magistrati a interferenze esterne, in particolare del potere esecutivo e legislativo. Sottoporre alle bizzarrie del Caso la composizione di un organo di rilevanza costituzionale è già abbastanza… bizzarro. In più, va osservato che la relazione fra il corpo dei magistrati e i componenti togati dell’organo che ne amministra le carriere, ne regola lo status professionale e riferisce al Ministro della Giustizia sugli orientamenti del potere giudiziario si qualifica come “di rappresentanza”. Con la conseguenza – come è stato giustamente rilevato – che, costituendo il sistema democratico un ”principio fondamentale dell’ordine costituzionale, la sua applicazione non può essere elusa in tutti gli ambiti in cui una collettività operante nel contesto degli interessi pubblici si organizza intorno a regole che devono valere per tutti i suoi membri. Tanto più se questa collettività (la magistratura) è un organo costituzionale e se i rappresentanti dei magistrati formano un organo di rilevanza costituzionale”.
Non per caso la Costituzione del 1948 prevede che, a parte il Presidente della Repubblica e i due componenti di diritto, gli altri – togati e laici – siano di nomina elettiva (art. 104 Cost.).
I sostenitori del “puro” sorteggio per l’individuazione dei consiglieri togati (per i laici il sorteggio viene opportunamente corretto dalla compilazione ad opera del Parlamento di un apposito elenco, che consentirà al Caso il rispetto del “Manuale Cencelli” di buona memoria) insistono comunque nelle critiche al sistema elettivo del C.S.M. Leggiamo: “Il sistema elettorale ha inoltre determinato evidenti storture. Si pensi, ad esempio, al condizionamento esercitato dal programma elettorale o alla necessità degli eletti di non deludere le aspettative dei colleghi, per non far perdere consenso e adesione al proprio gruppo associativo. Ne sono la prova i continui aggiornamenti sull’attività del Consiglio Superiore della Magistratura riportati sui siti web dei gruppi associativi, ove non di rado si trovano resoconti degli interventi pronunciati in seduta plenaria o dei voti espressi su determinate proposte dai consiglieri di riferimento, sintomatici dell’esigenza di mantenere il consenso degli elettori e di non deluderne le aspettative, di comunicare all’esterno l’attività svolta per dimostrare il rispetto del programma elettorale o comunque l’impegno profuso in quella direzione. Interventi sintomatici della necessità di mantenere il consenso dell’elettorato”.
Considerazioni e critiche applicabili negli stessi, identici termini ai partiti, ai sindacati, a Confindustria e simili. Se sono valide, non resta che affidare al Caso la gestione, tramite sorteggio, dell’intero Paese, a cominciare dalla “individuazione” dei rappresentanti del popolo in Parlamento.
E veniamo all’ALTA CORTE DISCIPLINARE.
Nonostante venga un po’ trascurato nei dibattiti mass-mediali (ma non in quelli fra giuristi) si tratta della terza colonna portante della Riforma, forse la più rilevante. Secondo alcuni, del suo “nocciolo”. Comunque fondamentale ai fini del progetto di una riduzione dell’autonomia dell’intera Magistratura (non solo di quella requirente) attraverso l’impiego di mezzi in apparenza non così politicamente traumatici, come sarebbe stato un intervento diretto di modifica del principio (fondamentale per l’equilibrio dei rapporti fra i poteri dello Stato) sancito dall’art. 104/1° comma della Costituzione: “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”.
E’ sembrato più facile aggirarlo anche attraverso la moltiplicazione degli organi custodi e garanti di tale indipendenza e autonomia. Due consigli superiori, pur se conseguenza – in realtà non strettamente inevitabile della separazione delle carriere -, per il semplice fatto di essere due contano meno dell’unico previsto dalla Costituzione del 1948 anche a prescindere dalla possibilità (certo non da escludere) che i due Consigli usciti dalle scelte del Caso, sordo e cieco com’è, esprimano maggioranze di orientamento diverso (i magistrati “individuati”, non saranno più “scelti dalle malfamate “correnti” di origine associativa, ma avranno comunque le loro particolari idee sull’amministrazione della giustizia e i pareri da dare al governo). Ulteriore, e decisivo, motivo d indebolimento dei Consigli la sottrazione del potere disciplinare (nella realtà dei fatti uno degli aspetti più sostanziali, nel rapporto con i singoli magistrati, dell’autogoverno) e il suo trasferimento a un organismo di nuova istituzione: l’Alta Corte disciplinare. In concreto è, difatti, la responsabilità disciplinare lo strumento più idoneo al condizionamento, anche solo potenziale, dei singoli magistrati. Le riflessioni comportate dall’esame di questo nuovo, singolare (anche per l’altisonante denominazione) organismo risultano decisive per chiudere il cerchio delle indagini sullo scopo perseguito da un legislatore che, mentre non perde occasione di parlare di “separazione delle carriere”, se ne dimentica proprio nella sua istituzione. Difatti l’Alta Corte tiene uniti giudicanti e requirenti sia nella composizione della componente togata (nove, di cui sei giudici e tre pubblici ministeri) sia nel sottoporre tutti i magistrati alla propria esclusiva competenza in materia disciplinare fino ad oggi affidata (in primo grado) alla competenza del C.S.M,, che la esercita attraverso la propria sezione disciplinare. Competenza tanto esclusiva che, contro ogni precedente, è abolito persino l’intervento in sede di appello delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.
Si è già ricordato che la Costituzione del 1948 attribuisce al C.S.M. la funzione di garanzia dell’autonomia e indipendenza della magistratura, includendovi per l’appunto, quale sua parte essenziale, la competenza disciplinare. Sottrarla al Consiglio (o ai Consigli) per affidarla ad altri significa incidere direttamente sul nucleo stesso dell’indipendenza della magistratura, trasformando la responsabilità disciplinare da strumento di autotutela dell’ordine giudiziario a possibile leva di controllo esterno. La prima replica dei riformatori è che non viene introdotto alcun controllo esterno, perché nell’Alta Corte la componente togata, pur estratta sorte, conserva la significativa maggioranza di nove componenti su quindici (dei sei componenti laici, tre vengono nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio, tre, in possesso dei medesimi requisiti, estratti a sorte da un elenco di soggetti compilato, mediante elezione – il Caso addomesticato – dal Parlamento in seduta comune). Tuttavia, se si approfondisce si scopre che in concreto (sul punto mi adeguo, pienamente condividendoli, ai rilievi giuridici e alle considerazioni dell’avv. Marco Mori) nei singoli giudizi disciplinari. questa ampia maggioranza si riduce a ben poco e tende addirittura a svanire nella composizione dei collegi giudicanti, così rendendo molto più agevole di quanto oggi non sia la diretta interferenza del potere esecutivo sul destino di ogni singolo magistrato comunque coinvolto – diciamo così – in un infortunio disciplinare (potenzialmente di tutti).
Chiariamo meglio, partendo dalla circostanza che la composizione dei collegi giudicanti dell’Alta Corte è affidata a una apposita, emananda legge ordinaria, che comunque dovrà tenere conto del numero dei componenti e di quanto previsto al riguardo dal testo (riformato) dell’art. 105 Cost. In particolare del fatto che l’Alta Corte è competente a giudicare anche di tutte le impugnazioni contro le sue sentenze di primo grado e che al giudizio di impugnazione non possono partecipare i componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata. Inoltre la legge (ordinaria) deve assicurare “che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio”.
Sulla base di questi dati sembrano più che ragionevoli i calcoli “matematici” (in quanto tengono conto del numero dei componenti dell’Alta Corte, del loro impegno nei due gradi di giudizio e delle conseguenti incompatibilità) proposti dall’avv. Marco Mori, che suppone la formazione di tre collegi di cinque membri ciascuno, da adibire due ai giudizi di primo grado, uno all’appello. Quanto alla composizione si avanza l’ipotesi, “garantista” per gli incolpati, di una maggioranza di componenti togati (in realtà non espressamente richiesta dal nuovo art. 105) in modo che ogni collegio risulti composto da tre togati e due laici. Di conseguenza, nel rapporto con eventuali interferenze e sollecitazioni provenienti dall’esecutivo potrà risultare decisiva la maggiore o minore sensibilità dei giudici ad accoglierle, in particolare dei togati.
Evidentemente ci si muove nel regno delle ipotesi, ma è indubitabile che il sorteggio accresce le probabilità di presenza nella componente togata di “individuati” meno sordi alle sirene governative di quanto avverrebbe se la nomina fosse affidata alle “correnti” di (deprecata) origine associativa presenti nell’attuale C.S.M. Quindi, nell’attesa della legge ordinaria ad hoc, solo verosimili probabilità, ma i ricordati paletti rendono ogni altra ipotesi (un diverso numero di collegi giudicanti o di componenti per ogni collegio) ancora più favorevole alla presenza nei singoli casi di una maggioranza potenzialmente molto sensibile a sollecitazioni esterne. Del resto, non è privo di significato che il nuovo art. 105, pur garantendo una presenza togata in ogni collegio, non escluda affatto che questa possa essere minoritaria.
Si chiude così il cerchio con l’approdo a un esito che porta la Riforma a incidere direttamente sul peso che il nostro ordinamento attribuisce (attribuiva?) alla Magistratura quale contrappeso essenziale del potere politico. Insomma ad essere in ballo è una cosetta non da poco, che incide direttamente sulla funzionalità e la stessa esistenza dello Stato di diritto: l’equilibrio fra poteri dello Stato, con mutamenti tutti a favore dell’Esecutivo.
Francesco Mario Agnoli
